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3erPolo Petrolero

Repensar a Irak: Escapando de la maldición del petróleo














3erPolo Petrolero





Por Nancy Birdsall y Arvind Subramanian
















 

Mientras los Estados Unidos, las Naciones Unidas y el Consejo de Gobierno de Irak tratan de determinar qué forma de gobierno debe adoptar Irak, hay una pregunta que, más que cualquier otra, puede ser crítica para el futuro del país: ¿Cómo manejar su vasta riqueza petrolera? Las riquezas petroleras están lejos de ser la bendición que usualmente se asume que son. En realidad, los países frecuentemente terminan pobres porque ellos son ricos en petróleo. La abundancia de petróleo y otros minerales pueden ser malos para el crecimiento y malos para la democracia, desde que ellos tienden a impedir el desarrollo de instituciones y valores críticos para abrir economías de mercado y libertades políticas: libertades civiles, el estado de derecho, protección a los derechos de propiedad y la participación política.

Abundantes ejemplos ilustran lo que se ha convenido en conocer como la "maldición de los recursos". Gracias al mejoramiento en las tecnologías de exploración, 34 de los países menos desarrollados ahora tienen significante recursos petroleros y de gas que constituyen por lo menos el 30% del total de sus ingresos por exportaciones. A pesar de su riqueza, sin embargo, el ingreso anual per cápita de 12 de estos países permanece por debajo de los 1.500,00 US$, y más de la mitad de su población vive con menos de un dólar al día. Más aún, dos tercios de estos 34 países no son países democráticos y de esos, sólo tres (Ecuador, San Tomé y Príncipe, y Trinidad y Tobago) aparecen sobre la mitad superior del ranking mundial de la Casa de la Libertad para las libertades políticas. Y aún así estos tres Estados son frágiles: Ecuador ahora se balancea en el borde de una renovada inestabilidad, y en San Tomé y Príncipe, las tentaciones creadas por el súbito bienestar petrolero está constriñendo su democracia y sus relaciones con la cercana Nigeria.

En realidad, los 34 ricos países petroleros comparten una marcada similitud: ellos tienen débiles, o en algunos casos, inexistentes instituciones políticas y económicas. Este problema no debería ser sorprendente para los muchos países africanos en la lista, tal como Angola y la República Democrática del Congo, que han salido recientemente de conflictos civiles. Pero también es un problema para los nuevos e independientes países ricos en petróleo y gas de la antigua Unión Soviética, los cuales han hecho pocos esfuerzos para consolidar derechos de propiedad y control o asegurar una gerencia competente o independencia judicial. Aún los más ricos como Libia y Arabia Saudita sufren de instituciones políticas subdesarrolladas. Concentrando los beneficios petroleros en unos pocos, tienen cambios políticos predecibles.

¿Puede Irak evitar la zancadilla en la que otros países petroleros ricos han caído? La respuesta es sí, pero solamente si busca implementar un nuevo arreglo para manejar sus beneficios petroleros con la ayuda de la comunidad internacional. Estos arreglos no deben mimetizar el malicioso programa de "petróleo por alimento" implementado después de la guerra del Golfo, bajo el cual los ingresos de Irak fueron administrados por foráneos. En vez de eso, el pueblo iraquí debería incluir en su nueva Constitución un acuerdo para la distribución directa de los ingresos petroleros a sus propietarios, los iraquíes, un arreglo que pudiera ser supervisado por la comunidad internacional.

DEL MANÁ A LOS BREBAJES DE BRUJAS

Para entender los corruptos efectos que puede tener el petróleo en los países, es útil comprender las formas acerca de cómo el pensamiento del desarrollo ha cambiado a través de las últimas tres décadas. La teoría del desarrollo -la visión prevaleciente de cómo asegurar desarrollo económico y político en países no industrializados- ha evolucionado a través de tres fases, en la primera fase, en boga hasta los setenta, expertos en desarrollo enfatizaban en el incremento del capital físico de la sociedad o "hardware" tales como sus represas, carreteras, plantas de energía, etc. Siguiendo el popular éxito del Plan Marshall en Europa y lo que fue después visto como el éxito del modelo soviético, el Banco Mundial, los Estados Unidos y otros donantes oficiales se concentraron en el financiamiento de la infraestructura -relacionada a proyectos en los países pobres-. La aproximación prometía entregar resultados rápidos y visibles para los recientes gobiernos independientes liberados de las cadenas del yugo colonial.

En la segunda fase, popular durante los años ochenta, el péndulo ideológico pasó a inducir a los países pobres a seguir políticas económicas liberales -incluyendo abrirse a los mercados e inversiones extranjeras, reduciendo el rol del Estado, favoreciendo la competencia a través de la privatización y la desregulación, y manteniendo políticas fiscales apropiadas. Esta aproximación, más tarde llamada "el consenso de Washington", fue seguida por el desencanto por los magros resultados de la aproximación del hardware y el reconocimiento, generalizado, de que los incentivos económicos apropiados eran necesarios para estimular la participación del sector privado en la economía.

En los noventa, la comunidad desarrollada abandonó la expectativa de que el crecimiento podría descender automáticamente y se enfocó en la salud, la educación y otras inversiones para reducir la pobreza directamente. Al final de los noventa, sin embargo, se hizo claro que aún con el hardware correcto, las políticas correctas y programas correctos, enfocados en la pobreza, no garantizaban el crecimiento sostenido y el desarrollo. Latinoamérica, por ejemplo -una campeona de la privatización y apertura del mercado- manejó una tasa de crecimiento de sólo 1,6 por ciento per cápita durante los noventa a pesar del incremento en infraestructura y gasto social, mientras que el crecimiento en el sub Sahara Africano declinó 0,2 por ciento al año a pesar de los masivos fondos externos de inversión y la guía constante del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Mientras tanto, la economía de Asia Oriental, especialmente China, creció rápidamente durante este período, a pesar de sus obvios desvíos del modelo liberal.

La visión de la teoría de desarrollo prevaleciente ha comenzado a cambiar otra vez. Hoy los expertos enfatizan en el "software" de una economía: las instituciones, costumbres, leyes y cohesión social que ayudan a crear y sustentar mercados. Buenos softwares pueden venir en muchas formas, desde el Banco Central Independiente de la Unión Europea al ingenioso experimento chino con el sistema de iniciativas de las Villas. En algunas sociedades el software puede tomar formas menos tangibles: la larga confianza que existe entre las partes de contratistas privados chinos, por ejemplo, fue clave para las inversiones por parte de expatriados chinos que antes nutrieron el crecimiento en Malasia y ahora en China. En otros sitios, toma la forma de adjudicaciones de títulos de propiedad y contratos y un sistema judicial incorruptible.

Consecuentemente, se ha hecho mayormente claro que las economías sin el software correcto saltarán. La pobre supervisión de los bancos puede conducir a crisis financieras; sistema de servicios públicos sin un rendimiento estándar y beneficioso, los debilitan; y abusos a los derechos de propiedad desalientan los pequeños negocios.

El problema para los Estados reconstituidos nuevamente, tal como Irak, es que instituciones desarrolladas y eficientes no se pueden importar. Ellas deben madurar localmente por un período largo de tiempo. Y tiempo, es un lujo que los problemas de los países en desarrollo con vastas riquezas naturales raramente tienen.

A través de la historia muchos países con recursos naturales se han desempeñado peor que las naciones "más pobres". En el Siglo XVII, los Países Bajos (Holanda) sobrepasaron a la rica España a pesar de la realidad de que sus arcas estaban sobrecargadas de oro y plata obtenidos en el nuevo mundo. Similarmente Japón y Suiza sobrepasaron a Rusia en el Siglo XIX y XX. Más recientemente países pobres en recurso del Asia Oriental han surgido sobre países más ricos como Argentina, México, Nigeria y Venezuela, todos los cuales cayeron en banca rota o colapsaron dentro de problemas políticos. Los recursos naturales pueden parecer manás caídos del cielo al principio, proveyendo a los Estados nuevos medios para escapar de la pobreza e invertir en escuelas y carreteras. En otros, algunas veces se gasta sabiamente como en Kuwait y Bahrain. Más frecuentemente, sin embargo, tales riquezas se vuelven una maldición.

Hay muchas explicaciones del porqué el petróleo debilita a las sociedades. Los precios mundiales del petróleo y otros recursos naturales son sumamente volátiles, especialmente comparados con los productos manufacturados, y esos países dependientes de recursos naturales están más expuestos a los riesgos e incertidumbres. La fluctuación de los precios puede crear ciclos peligrosos en los cuales los gobiernos gastan abiertamente en tiempos de bonanza para luego tener que efectuar recortes repentinos y costosos cuando caen los precios (dejando las escuelas sin maestros, edificios y obras públicas sin finalizar, etc.).

Una segunda explicación para la maldición del petróleo es la llamada "enfermedad holandesa". Como los holandeses experimentaron cuando descubrieron gas natural en el mar del norte en los sesenta, la explotación de recursos minerales puede excluir otras actividades en la economía de un país. Cuando los recursos son descubiertos o sus precios aumentan, la moneda del país se fortifica. Esto afecta a los manufactureros domésticos, quienes pronto encuentran que es difícil competir con productos importados más baratos. La mayoría del capital y la mano de obra comienza a irse a los sectores no mercantiles locales, y a menos que se tomen los correctivos, pronto toda la nación sufre, ya que pierde beneficios -tales como innovaciones tecnológicas y buena gerencia- que sólo un sector manufacturero fuerte puede proveer.

La más importante explicación para el maleficio del petróleo, sin embargo, tiene que ver con el rol que los recursos naturales juegan en el impedimento del desarrollo de las instituciones económicas y políticas de una sociedad. El petróleo inyecta su veneno en muchas formas. Los recursos naturales, a diferencia de los resultados creados por el esfuerzo humano, conceden grandes "rentas", las cuales son recompensas excesivas en relación al esfuerzo realizado. Pero tales rentas son fáciles de apropiar -ya sea por el Estado o por los pocos que controlan la extracción del recurso-. En el primer caso, como Irán, Libia y Arabia Saudita, un conjunto de problemas aparecen. El Estado está aliviado de la presión de los impuestos y no tiene incentivos para promocionar la protección de los derechos de propiedad como una forma de generar beneficios. Para los ciudadanos del país, como no pagan impuestos, tienen pocos incentivos y ningún mecanismo efectivo de cómo hacer a un gobierno auditable. Esto puede llevar a abusos de poder del Estado sin controles y debilitar los procesos por los cuales el sistema político reconcilia conflictos de intereses y demandas. Entonces, tales condiciones hacen muy difícil el desarrollo de instituciones políticas.

Por otra parte, cuando un grupo de la población está habilitada para controlar los beneficios de los recursos naturales, ellos pueden "comprar" o "convertir" al Estado, como ocurre en Angola o en lo que fue Zaire (ahora República Democrática del Congo). Aún donde el Estado y los que controlan sus recursos son distintos (como en Rusia y Venezuela), los empleados públicos tienden a corromperse. Las peleas y los vicios para la distribución de los beneficios florecen normalmente. Estas peleas son frecuentemente enmarcadas como rivalidades étnicas o de clases sociales, cuando en realidad son el resultado de simples peleas por monopolizar los beneficios. Aun cuando los problemas resultantes no exploten en conflictos civiles importantes, ellas desalientan las inversiones y el crecimiento y corroen las instituciones políticas.

De acuerdo a historiadores económicos, estos patrones explican las diferentes vías de desarrollo entre Norte y Suramérica. En los últimos, grandes plantaciones de azúcar permitieron a terratenientes mantener concentrado el control político y económico, y esas élites se resistieron a reformas democráticas y de la institución de los derechos de propiedad. En Norteamérica, por contraste, el cultivo de trigo y maíz en pequeñas plantaciones llevó a la dispersión del poder económico y mejores condiciones para el desarrollo de la democracia y las instituciones.

LA MALDICIÓN DEL PETRÓLEO II (ESCASOS RESULTADOS)

Nadie tiene todas las patologías asociadas con el petróleo manifestadas en ellos mismos más claramente que en Nigeria. A finales de los sesenta, la guerra de secesión de Biafra -entonces la mayor guerra civil de África, que mató a un millón de personas- fue, en parte, una tentativa de los orientales de la nación, predominantemente Ipbos, para ganar el control exclusivo sobre las reservas petroleras. Nigeria también ha sufrido el asesinato de dos de sus líderes, seis golpes de Estado exitosos y cuatro fallidos, y 30 años de dictaduras militares. Sus "piratas en el poder", como un historiador de Africa llamó a sus líderes, han robado los beneficios petroleros de Nigeria en una suma quizás de más de 100 mil millones de dólares. La explosión en súbitos y grandes gastos gubernamentales también ha provisto grandes oportunidades para sobornos y concesiones. Todas esas fuerzas han contribuido a un pobre crecimiento de la economía y a otros resultados sorprendentemente malignos. Entre 1970 y el 2000, el número de personas viviendo debajo de la línea de la pobreza en Nigeria se incrementó de 19 millones a cerca de 90 millones, y la brecha de desigualdad: el 2 por ciento de la población clase alta ganaba el equivalente a lo que ganaba el 17 por ciento de las clases más pobres, ahora gana lo mismo que el 55 por ciento de esa misma clase pobre.

Estas estadísticas no son exclusivas de Nigeria. En diferentes formas y diferentes tiempos, los beneficios de los recursos naturales han obtenido similares efectos destructivos en Angola, Guinea Ecuatorial, Gabón y Venezuela, y ahora amenazan con afectar el minúsculo San Tomé y Príncipe. En Angola, un estimado de 4.200 millones de dólares se han desaparecido de las arcas del gobierno durante los últimos años. En Venezuela, la pobreza casi se ha duplicado desde finales de la década de los setenta y la repartición de los ingresos nacionales que van a los propietarios de negocios se han incrementado de un 50% a cerca del 80%, como resultado, los trabajadores ahora obtienen casi un 20% menos de la torta económica.

Los ricos países petroleros del Medio Oriente han escapado hasta ahora de algunos de los peores efectos colaterales de los beneficios del mineral -pero sólo por la inmensa magnitud de sus recursos petroleros en relación con sus pequeñas poblaciones- y ellos no han evitado la duplicación de los males políticos y económicos asociados con el petróleo. El reporte de desarrollo humano del 2002 del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, identifica la falta de la prensa y otras libertades y el bajo estatus de las mujeres como obstáculos clave para el progreso a largo plazo del mundo árabe. Más aún, aunque el rendimiento económico corriente en el Medio Oriente puede ser bastante satisfactorio, eso no se puede esperar que sea por mucho tiempo. Venezuela muestra cómo un país relativamente estable puede deteriorarse con el correr del tiempo en la medida en que las luchas por los fáciles beneficios petroleros corroen sus instituciones políticas y económicas.

Pero a pesar de todos los ejemplos de países disminuidos por sus propias riquezas de recursos, dos historias exitosas se pueden resaltar: Noruega y Bostwana. Y aún estos ejemplos sirven sólo para reforzar el peligroso impacto de los recursos naturales. Noruega descubrió su petróleo en los setenta, mucho después que había desarrollado mecanismos de contabilidad. El país sobrevivió a su repentino boom porque chequeos y balances contables muy buenos previnieron que los ingresos petroleros fueran malbaratados o esfumados. Decisiones acerca de cómo gastar estos ingresos fueron tomadas a través de procesos democráticos normales.

Aún más interesante es el caso de Botswana, que ha explotado diamantes por muchas décadas. Botswana no sucumbió al maleficio de sus recursos porque es uno de los pocos países africanos que emergieron por los decretos británicos en 1966 con instituciones fuertes, gracias a las preexistentes tradiciones locales y tribales que fomentan amplias participaciones políticas. Afortunadamente la administración colonial nunca penetró profundamente estas tradiciones en Botswana para destruirlas, las cuales, después de la independencia, crearon los fundamentos para una democracia funcional. La democracia interrumpida y buenos líderes políticos han asegurado que las rentas de sus recursos naturales no se hayan dilapidado, como han sido en todas partes de África.

Noruega y Bostwana ilustran que el maleficio de los recursos naturales puede ser evitado si el Estado tiene instituciones suficientemente fuertes que lo protejan de sí mismo de estas malignas influencias. El petróleo y otros recursos no predestinan a los países en desarrollo a fracasar. Indonesia y México proveen cauteloso optimismo de que los maleficios pueden ser evitados. Aunque Indonesia ha sufrido reveses económicos y políticos desde la inesperada crisis asiática en 1997, gozó de dos décadas de crecimiento sostenido y reducción de la pobreza antes de que la crisis la golpeara. Mientras tanto, México también ha manejado su petróleo responsablemente y en el año 2000 eligieron un candidato de la oposición, Vicente Fox, como presidente. En ambos casos, sin embargo, el juicio está pendiente en si serán capaces para desafiar permanentemente la maldición del petróleo. Chile y Malasia son aún mejores ejemplos. Aunque ellos comenzaron su carrera económicamente pobre, debilitados institucionalmente y grandemente dependientes de recursos (cobre en Chile y caucho en Malasia), ellos han manejado subsecuentemente un rápido crecimiento y escapado de la dependencia de esos recursos.

CURA PARA EL MALEFICIO

Dado cuan malo el petróleo y otros recursos naturales han probado ser para el desarrollo de los mercados y las libertades políticas ¿Cómo pueden ellos ser gerenciados en Irak y otros países? Tres opciones pueden ser consideradas: privatizando los recursos petroleros, creando fondos especiales petroleros que limiten la discreción de los gobiernos en el gasto del dinero, y transfiriendo los beneficios provenientes del petróleo directamente al pueblo.

La primera propuesta -privatizar el sector petrolero- ha probado ser desventajoso. En países con instituciones débiles, activos de inmenso valor han sido muy frecuentemente vendidos a precios regalados a unos pocos afortunados quienes son los que tienen buenas conexiones políticas y financieras. En Rusia, por ejemplo, la privatización de las compañías petroleras soviéticas y de otros recursos, sólo incrementó los desbalances económicos del status quo. El resultante capitalismo oligárquico ha debilitado la economía de mercado rusa, haciendo mucho más dificultoso la credibilidad pública incipiente en las instituciones del mercado tales como la propiedad privada, el estado de derecho y la confiabilidad de los contratos.

Cuando las privatizaciones conducen a grandes desbalances económicos, éstos impiden la transición democrática del país o resulta, como en el caso de Nigeria o Rusia, en lo que Fareed Zakaria del Newsweek ha llamado "democracias iliberales". En estos casos, las elecciones se realizan periódicamente, pero las libertades civiles están limitadas y el Estado muchas veces disminuye, en vez de proteger, las libertades individuales y los derechos a la propiedad. El petróleo tiende a perpetuar el desbalance del poder favoreciendo a los encumbrados (quienes tienen fácil acceso a los recursos petroleros) y favoreciendo el patronato y la corrupción.

La segunda alternativa para manejar los beneficios petroleros de la nación -la creación de fondos especiales con restricciones constitucionales o de cualquier tipo en el uso de los ingresos- ha sido utilizada en Kuwait y Noruega por varias décadas, y en Colombia y Venezuela desde los noventa. Azerbaiján y Chad han creado recientemente estos fondos, y Timor Oriental y San Tomé y Príncipe planean hacerlo este año. Aunque ellos varían en detalles, esos fondos nacionales petroleros representan intentos para aislar y volver transparente los gastos de parte o la totalidad de las ganancias petroleras. Los fondos son medios para ayudar a estabilizar los gastos de la nación -incrementando recursos durante los años opulentos para ayudar al país en los años de escasez- y ayudar a ahorrar para beneficio de las generaciones futuras. Los fondos más nuevos también controlan que los incrementos repentinos de flujos de caja de los gobiernos se centren en inversiones sociales productivas.

Desafortunadamente, apartando el de Noruega (con fuertes instituciones gubernamentales y una saludable democracia), las experiencias de fondos nacionales petroleros no han sido favorables. En Venezuela, por ejemplo, el Gobierno ha cambiado las reglas estipuladas de cómo el dinero en el fondo petrolero se debe utilizar, seis veces en los últimos años. Como resultado, los recursos del fondo prácticamente se han secado y no hay forma de asegurar un prudente manejo de los ingresos y el mejoramiento de la calidad de los gastos. En Azerbaiján gastos ad hoc han comenzado a originar cuestionamientos en relación a las promesas de largo plazo. Y en Chad, donde el fondo petrolero fue creado como una condición para un préstamo del Banco Mundial para ayudar a financiar un oleoducto, el presidente del país -a pesar de señalamientos de organizaciones no gubernamentales- todavía trata de utilizar los primeros ingresos en la compra de un avión presidencial. Aunque el fondo por sí mismo no está funcionando todavía, la compra del avión fue inesperada e inconsistente con el presupuesto total programado acordado entre Chad y sus acreedores internacionales. Fondos petroleros, por lo tanto, parecen incapaces de aislar los ingresos petroleros de la apropiación por parte de gobiernos débiles o inauditables. No hay mejores sustitutos para la contabilidad pública o para los chequeos o balances de las cuentas gubernamentales que los provistos por los medios de comunicación y una democracia saludable.

La tercera alternativa para utilizar los beneficios petroleros de un país -distribuirlo directamente a la gente- tiene mejores récords, al menos en algunos lugares (el estado de Alaska y la provincia canadiense de Alberta) donde se han probado, (en ambos casos, los intereses generados por los fondos petroleros, en vez de los ingresos petroleros por sí solos, son distribuidos). Estos sistemas minimizan las oportunidades para la corrupción y apropiación indebida, ya que las bonanzas por ingreso están fuera de las manos de la administración pública. Ellos también evitan los desbalances económicos y políticos asociados con el control privado de los ingresos. Más aún, en los países en desarrollo la distribución directa entre el pueblo de los beneficios petroleros podría incrementar el ingreso per cápita (IPC), algunas veces sustancialmente. En Chad, por ejemplo, donde el IPC es de cerca de US$ 200,00 al año, la distribución equitativa del neto esperado de ingresos por el petróleo podría incrementar el IPC en un 20% para el 2008; en San Tomé y Príncipe el incremento podría ser mayor. Estos incrementos podrían permitirles a los padres mantener a sus hijos en las escuelas, ayudar a los granjeros a diversificar su producción y estimular a los gobiernos a invertir en carretera y otras infraestructuras. En otras palabras, la distribución de los beneficios petroleros podría ayudar al desarrollo de los mercados internos y políticas locales.

Propuestas para distribuir los beneficios petroleros directamente a la población, sin embargo, frecuentemente se topan con dos objeciones discutibles: que la pérdida de los ingresos petroleros por parte del gobierno podría causar inestabilidades económicas, y que distribuyendo los beneficios a la gente solamente para que luego ellos paguen impuestos parcialmente para financiar inversiones públicas y otros gastos sensibles del gobierno es ineficiente. Ninguna de ellas es sostenible. En términos macroeconómicos, canalizando los beneficios petroleros al público, en vez de al gobierno, les pasa el problema de la volatilidad de los precios a los propietarios individuales. Y en países con instituciones débiles, los propietarios son mucho mejores en el manejo de la volatilidad de los precios que el gobierno, en realidad, ellos son mejores jueces no solamente de cuánto gastar, sino en cómo gastarlo. Historias recientes están repletas de ejemplos de gobiernos creando elefantes blancos durante ingresos en ascenso, tales como la industria de jets comerciales de Indonesia o el infame complejo de acero Ajakouta de Nigeria (la cual no ha producido una sola tonelada de acero vendible en más de cuatro décadas). Es difícil imaginar inversionistas individuales cometiendo errores de tal magnitud o duración.

La segunda objeción -la distribución seguida por impuestos es contraproducente- tiene alguna lógica. Pero los costos en eficiencia son eclipsados por los beneficios de favorecer el escrutinio público de los gastos del gobierno. Gobiernos derivados de ingresos por los recursos naturales como el petróleo viven en un peligroso paraíso de suplidores foráneos. Cuando el costo marginal del aumento de los recursos públicos es virtualmente cero, los gobiernos tienen pocos incentivos para gerenciar bien, proveer adecuados servicios públicos, responder a las demandas ciudadanas, o invertir en y mantener el software de economías de mercado y buenos gobiernos. Irónicamente, un buen gobierno con instituciones fuertes requiere que el alza de los recursos públicos sea costoso.

Distribuyendo los beneficios del petróleo directamente a la gente pudiera ser dificultoso en países pobres con limitadas capacidades administrativas, pero no necesariamente imposible. Antes de que los problemas políticos solaparan las reformas bolivianas, por ejemplo, sus gobernantes buscaron distribuir los intereses de las "pensiones" en acciones de empresas privatizadas para todos los ciudadanos de la tercera edad. Y aunque identificar inicialmente todos los receptores y asegurando una consistente y eficiente distribución (probablemente por la vía de cupones como vauchers) puede ser en reto, eso no es cualitativamente diferente de las utilizadas para inmunizar niños, lo cual muchos países han manejado. En realidad esto puede ser más fácil, ya que los ciudadanos, alentados por sus ganancias, estarían prestos para cooperar.

El mayor problema con el plan de implementación y distribución pudiera ser político. Los cambios pueden encontrar resistencia en la parte de beneficiarios con vastos intereses en el status quo, en los trabajadores de una empresa del Estado, oligarcas o por intereses políticos. Después del primer año o un poco más, más o menos, el aparato para la distribución se podría volver vulnerable al chantaje y la corrupción. Aún los programas de inmunización en los países más pobres, por ejemplo, tienden a necesitar la atención de los acreedores sí ellos desean mantener su integridad.

AUXILIO DESDE AFUERA

Afortunadamente Irak no es tan pobre como Angola o Nigeria. A pesar de sus dificultades corrientes, Irak es, en un aspecto, el sueño de un practicante de economía política: provee un estamento relativamente limpio, permitiendo el intento para la aproximación de nuevas políticas con un mínimo de resistencia de los vastos intereses. Con la solución correcta en la mano -la distribución de los beneficios petroleros directamente a su gente- Irak tiene un buen chance de apartar la maldición del petróleo. Para asegurar que esto ocurra, una provisión debe incorporarse en la nueva Constitución estableciendo el derecho de cada iraquí propietario para recibir una parte de las ganancias petroleras. Este derecho se puede congelar por un mínimo periodo, digamos de 10 años. La justificación de esta falta al tradicional concepto occidental de soberanía es irrefutable: prevenir que los futuros gobiernos iraquíes -aún los electos democráticamente- puedan cambiar lo acordado en el período establecido. Después de su expiración, la gente de Irak pudiese, mediante un proceso democrático, determinar sus propios arreglos para manejar los venideros beneficios petroleros.

Esta falta temporal de la tradicional soberanía, frustrante como pudiera ser, podría levantar y fortalecer la hoy pisoteada soberanía del pueblo iraquí. Podría ser la única forma práctica para desarrollar instituciones democráticas libres de la corrupta influencia del petróleo y asegurar la potenciación política y económica a largo plazo de la población en general.

La comunidad internacional, idealmente en la forma de las Naciones Unidas, supervisaría la implementación de esta propuesta. Con algunos oficiales de las Naciones Unidas ahora bajo investigación por los malos manejos del fondo alimentos por petróleo en los noventa, arreglos más efectivos para la transparencia y contabilidad deberán desarrollarse bajo el nuevo sistema. Irak es hoy intrínsecamente un ambiente más abierto del que fue durante la era de las sanciones. Mayor involucramiento de la sociedad civil y del propio pueblo iraquí -que ejercerá sus derechos constitucionales para reclamar su participación en los recursos petroleros- ayudará a vigilar y evitar malos manejos y apropiaciones de los fondos.

La distribución de las ganancias del petróleo en el pueblo pudiera también ayudar a resolver el problema de la deuda externa. Muchas nuevas democracias, como Nigeria, han tratado de obtener el levantamiento de la deuda, especialmente cuando parte de la misma es "odiosa" (esto es, que ha sido contraída por dictadores previos, frecuentemente con acreedores cómplices). Pero los acreedores podrían encontrar métodos justificados para absorber las deudas de un principiante gobierno iraquí conducido modernamente. Transfiriendo las ganancias petroleras al pueblo directamente, en vez de al gobierno, puede alejar los temores y desconfianzas haciendo a los acreedores más comprensivos para hacer concesiones a la deuda.

¿Justamente, cuánto de las ganancias petroleras debe ser distribuido? De una forma, lo mayor que vaya a la población, menos el chance de que el petróleo pueda expoliar al nuevo Irak. De otra forma, distribuir el 100% es probablemente poco práctico. El nuevo gobierno iraquí enfrentará necesidades apremiantes, sobresaliendo la rehabilitación de una infraestructura arrasada por las recientes guerras y años de negligencia del gobierno de Saddam Hussein, así como el servicio de algunas de sus deudas internacionales. En el corto plazo, financiar los gastos a través de los impuestos es poco realístico porque la maquinaria de Bagdad para los impuestos aún es rudimentaria. Algunas de las ganancias deberán ir por lo tanto al gobierno. Pero al menos el 50% debe ser distribuido a la gente.

En el largo plazo, y no sólo en Irak, la comunidad internacional debe presionar a las compañías petroleras, las cuales frecuentemente patrocinan corrupciones locales. Por ejemplo, durante los últimos años, algunas 34 multinacionales petroleras pagaron al gobierno de Angola para extraer y refinar su petróleo sin saber aún a dónde va el dinero o para qué es utilizado en Angola. La comunidad internacional debería presionar a los gobiernos y compañías petroleras para una mayor transparencia en la administración de los recursos naturales. Acciones colectivas es la clave, sin embargo, no está en el interés de ninguna convertirse en transparente y honesta por sí sola. Tales acciones colectivas pueden asegurarse a través de esfuerzos coordinados de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. Muchos esfuerzos ya han sido realizados en ese sentido, incluido la Iniciativa para la Transparencia de la Industria Extractiva auspiciada por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido -aunque hasta ahora con relativos resultados-. Verdaderos esfuerzos deben también hacerse para reducir la corrupción. Los países orientales deben pasar leyes análogas a las intentadas por la Unión Europea para hacer que los sobornos de oficiales extranjeros sea un crimen, y proponerlo en la Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas.

Si el experimento iraquí tiene éxito, el resultado será un boom mayor -y no sólo para los iraquíes-. Un éxito en Irak también proveerá un ejemplo poderoso para otros países ricos en recursos naturales y seguir ilustrando cómo ellos pueden mejorar sus sistemas políticos y económicos. Las naciones ricas en recursos deben entender que los cambios, incluso cambios radicales, son menos riesgosos que mantener el status quo, en el cual el petróleo continúa aportando el tipo de daños que frecuentemente hace alrededor del mundo.

Tomado de la revista mensual Foreign Affairs. Julio-Agosto 2004

Traducción: Léster L. López O.

Nancy Birdsall es Presidenta del Centro para el Desarrollo Global.

Arvind Subramanian es Jefe de División del Fondo Monetario Internacional.
















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